Entscheiden und Verantworten in der Universität aus der Sicht der Organisationstheorie

  

Vortrag auf dem Workshop "Entscheidungs- und Verantwortungsstrukturen der Universitäten" 17.-18.11.2000 Baden bei Wien 

Prof. Dr. Dr. h.c. Alfred Kieser, Universität Mannheim
D-68131 Mannheim
Tel. xx49-621-181-1605
Fax xx49-621-181-1605

 

Vorbemerkung

Ich werde meine Überlegungen in Form von Thesen vortragen. Zunächst ist aber eine Vorbemerkung zur Rolle der Wissenschaft, insbesondere der Organisationstheorie, als Grundlage von Gestaltungsentscheidungen anzubringen. Die Annahme, dass es in der Organisationstheorie Konsens über die angemessene Lösung eines gegebenen Gestaltungsproblems gibt, dass die Organisationstheorie über "gesichertes Wissen" verfüge und auf dessen Basis der Praxis eindeutige Regeln zur Bewährung ihrer Probleme an die Hand geben könne, dass sich zumindest eine herrschende Meinung identifizieren ließe, ist nicht gerechtfertigt. Tatsächlich gibt es eine Reihe unterschiedlicher Ansätze, die inkommensurabel sind, d.h. auf so unterschiedlichen Annahmegefügen aufbauen, dass eine Integration von Konzepten in der Regel nur partiell gelingt und im übrigen ein höchst schwieriges Unterfangen darstellt. Selbst wenn man sich auf einen Ansatz konzentriert, lassen sich Gestaltungsempfehlungen nicht so ohne weiteres ableiten. Ein grundlegendes Problem liegt bspw. darin, dass in der Managementtheorie Tendenzaussagen vorherrschend sind (z.B.: "Je größer die Organisation, desto ausgeprägter muss die Entscheidungsdelegation sein"), von der Praxis aber präzise Angaben erwartet werden ("Welche Entscheidungen sollen auf welche Ebene in welcher Form delegiert werden?").

Aus diesem Grunde lassen sich aus Organisationstheorien Lösungen nicht mit Bestimmtheit ableiten. Es ist auf der Basis von Organisationstheorien lediglich möglich, existierende Lösungen begründet zu kritisieren und gute Argumente für neue Lösungen ins Spiel bringen.

 

These 1: Entscheidungen in Organisationen sind in einem hohen Maße durch innere und äußere Bedingungen bestimmt.

Eine zentrale Funktion der Organisation besteht darin, für Entscheidungsträger (Manager), die durch begrenzte Rationalität charakterisiert sind, Komplexität und Unsicherheit so weit zu reduzieren, so dass Entscheidungen möglich sind (Simon, 1976). Die Mechanismen, mit denen dieses bewirkt wird, sind: Arbeitsteilung, standardisierte Verfahren (Verfahrensrichtlinien), Hierarchie, Kommunikation (ein vorgeformtes Kommunikationssystem) und Indoktrination (Organisationskultur). Es kommt also darauf an, jeden Entscheidungsträger in einer Organisation in eine Entscheidungsumgebung zu stellen, die es ihm oder ihr ermöglicht, Entscheidungen zu fällen, die im Hinblick auf die Ziele der Organisation rational sind. Im Folgenden wird die These vertreten, dass in Universitäten eine Umgebung, die Wettbewerbssignale aussendet, von Vorteil ist gegenüber einer Umgebung, die eine Koordination vornehmlich auf der Basis von Gesetzen und Regelungen zu Stande bringt.

 

These 2: Staatliche Steuerung von Universitäten mündet in zunehmende Verrechtlichung und Bürokratisierung

Die Universitäten konnten die seit den 60er Jahren mit der Bildungsexpansion auf sie zukommenden Probleme immer weniger aus eigener Kraft bewältigen. Die Hochschulpolitik ging zunehmend auf staatliche Stellen über, wobei sich diese gegen die Übernahme einer zunehmend aktiven Rolle nicht gerade sträubten. Gleichzeitig wurde auf einer dritten Ebene (zwischen Universitäten und staatlichen Stellen) Partizipationsmöglichkeiten in Form von entscheidungsvorbereitenden Gremien geschaffen. In Deutschland waren dies bspw. der Wissenschaftsrat und die Hochschulrektorenkonferenz, in Österreich die Österreichische Rektorenkonferenz sowie die Bundeskonferenzen der Universitäts- und Hochschulprofessoren, des wissenschaftlichen und künstlerischen Personals und der Allgemeinen Universitätsbediensteten.

Gleichzeitig kam es zu einer zunehmenden Verrechtlichung und Bürokratisierung, d.h. zu einer Intensivierung der Steuerung der Universitäten durch Recht und untergesetzliches Recht, etwa durch Verordnungen und Verwaltungsvorschriften. Die Demokratisierung der Universität verstärkte diesen Trend zur Verrechtlichung und Bürokratisierung. Denn Demokratisierung bedeutet, dass Kompetenzen festgelegt, Streitigkeiten durch Erlasse aus dem Weg geräumt, Entscheidungen staatlicher Stellen "gerichtsfest" gegenüber den Interessengruppen gemacht werden usw. Die Anrufung der Gerichte durch die verschiedenen Partizipations-Gruppen führte im Wege der Rechtssprechung zu vermehrter Normenauslegung und -neuschaffung.

Der Staat behält sich die Kontrolle über Studienprogramme und Prüfungsordnungen vor. Durch die Vergabe von Forschungsaufträgen nimmt er auch Einfluss auf die Forschung. Die Organisationsstrukturen der Universitäten müssen vom Ministerium genehmigt werden. Entscheidungskompetenzen der vorgegebenen Instanzen und Gremien sind weitgehend durch das Universitätsgesetz festgelegt. Berufungen bedürfen der Zustimmung des Ministeriums. Die Professoren sind Beamte, die Mitarbeiter Angestellte des Staates. Auch dadurch wachsen dem Staat erhebliche Machtbefugnisse zu. Der Einfluss der Universitäten auf die Planung, Zuteilung und Verwaltung ihrer Finanzmittel ist begrenzt. Sie haben keine Finanzautonomie. Sie können zwar eigene Haushaltspläne vorschlagen, die Verabschiedung der Budgets liegt aber beim Ministerium. Es gelten Haushaltsvorschriften wie bei vielen anderen öffentlichen Einrichtungen. Der Universitätsetat ist ein Teil des Staatshaushaltes.

Der Staat steuert die Universität durch die Vorgabe von Verfahrensregeln wie die Kapazitätsverordnungen, Lehrdeputatsverordnungen, Stellenbewirtschaftung, Studien- und Prüfungsordnungen, Genehmigungen von Satzungen usw. Eine zunehmende Regelungsdichte höhlt die Autonomie der Universitäten immer stärker aus. Die Regeln führen aber nicht zu einer effektiven Bewältigung der Probleme der Universität, von einer effizienten Bewältigung ganz zu schweigen. Im Gegenteil, mit zunehmender Regelungsdichte zeigen sich die Nachteile des Steuerungssystems rechtlicher und bürokratischer Regelungen in Verbindung mit staatlicher Macht immer deutlicher:

"Die Nachteile dieses Steuerungsinstrumentes liegen ... in der zunehmenden Detaillierung regulativer Normen ('Verrechtlichtung'), der mangelnden Steuerbarkeit der Vollzugsinstanzen aufgrund informeller Abweichungen von fixierten Normenvorgaben sowie in seiner, gerade im Hochschulbereich entscheidenden, mangelnden Lösung materieller Probleme." (Hödl/Zegelin 1999: 149)

Der Versuch, gesetzliche Regelungssysteme zu verschlanken, wie er in dem österreichischen Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten von 1993 zum Ausdruck kommt, ist eher ein Kurieren an den Symptomen denn eine Lösung. Die Steuerung durch Recht und Bürokratie wird durch dieses Bundesgesetz nicht durch ein leistungsfähiges alternatives Steuerungssystem substituiert.

 

These 3: Wenn bei der Gestaltung des interuniversitären Wettbewerbs bestimmte Voraussetzungen geschaffen und bestimmte Grundsätze beachtet werden, ist eine höhere Effektivität wahrscheinlich. Wichtige Voraussetzungen sind: (1) Universitäten müssen Handlungsspielräume zur Einrichtung neuer Fächer und Studiengänge sowie zur Bildung und Veränderung fachlicher Schwerpunkte haben. (2) Anreize müssen so gesetzt werden, dass Leistungssteigerungen sich lohnen und Leistungsschwächen bestraft werden. (3) Es müssen geeignete Mechanismen für die Bewertung der Leistungen der Universität entwickelt werden. (4) Die Ersatzmechanismen müssen wiederholt zur Anwendung kommen.

Wichtige Grundsätze sind: (1) Nur Wissenschaftler sind in der Lage, Wissenschaftler zu beurteilen. (2) Der Staat hat sich wegen möglicher Interessenkollisionen aus dem direkten Beurteilungsprozess herauszuhalten. (3) Auch wenn Validität und Zuverlässigkeit der bekannten Indikatoren zur Simulation von Wettbewerb zu wünschen übrig lassen, ist ihr Einsatz gerechtfertigt.

Ein bloßer Abbau regulativer Mechanismen leitet nicht automatisch eine Evolution zu mehr Wettbewerb und zu höherer Forschungs-, Lehr- und Verwaltungseffizienz der Universitäten ein. Wird lediglich die staatliche Steuerung reduziert, indem viele der grundsätzlichen Entscheidungen wie Curriculum, Prüfungen, Einstellungen von Personal und Finanzierung der Hochschule selbst übertragen werden und der Staat sich auf die Vorgabe der allgemeinen Rahmenbedingungen beschränkt, dann fehlen wirksame Anreize für die Entwicklung der Universitäten in Richtung höherer Forschungs- und Lehrleistungen. Dieses Defizit wird auch nicht wirksam beseitigt, wenn der Staat selbst Anreize setzt, indem er sich bspw. an dem Entwurf von Modellen für eine leistungsbezogene Finanzierung der Universitäten oder Besoldung der Hochschullehrer begibt. Der Staat ist ein ausgesprochen schlechter Simulator von Wettbewerb. Folgende Entwicklung ist nicht unwahrscheinlich: Der Staat gewährt Autonomie, setzt aber Anreize, welche unerwünschte Reaktionen der Universitäten zur Folge haben. Der Staat reagiert auf diese Fehlentwicklungen, indem er weitere Vorgaben macht. Ein neuer Bürokratisierungszyklus setzt ein. Es sieht so aus, als würde die derzeitige Hochschulpolitik in Deutschland diesen Weg nehmen.

Ebenfalls nicht unwahrscheinlich ist, dass der Staat aus einer desolaten Finanzsituation heraus Anreize in erster Linie unter dem Gesichtspunkt des Sparens, nicht unter dem der Leistungssteigerung, setzt. Er operiert mit Globalhaushalten und Anreizen, weil dies die Durchsetzung von Sparprogrammen vereinfacht. Sparen kann mit dem Argument der Autonomie und der Effizienzsteigerung verbrämt werden. Die erfolgreichen Universitäten, so lässt sich argumentieren, können sich mehr Mittel sichern (und die erfolglosen haben es eh nicht besser verdient). Unterm Strich ist eine Einsparung drin. Die Steuerung über globale Vorgaben ist auch wesentlich effizienter als ein Steuern über Detailbudgets. "Ein Globalhaushalt enthebt das Ministerium oder das Parlament der Notwendigkeit, sich jeden Titel genau anzusehen und für jede Kürzung geradezustehen." (Karpen 1989: 219) Das trägt nicht nur zur Verschlankung von Universitäten, sondern auch zu der von Ministerien bei. Im Grunde strebt der Staat bei diesem Vorgehen nicht weniger Steuerung an, sondern eine effizientere Steuerung (Power 1994). Immer besteht die Gefahr, dass der Staat unter dem Deckmantel der Autonomieerhöhung und dem Setzen von Anreizen vor allem Sparpolitik betreibt (wie viele deutsche Hochschullehrer - wohl nicht ganz zu unrecht - bei der derzeit in Arbeit befindlichen Reform ihrer Besoldung argwöhnen).

Universitäten sind keine Unternehmen, zumindest keine gewinnmaximierenden, sollten es auf jeden Fall nicht sein. Es ist angemessen, wenn sie, unabhängig von einer staatlichen oder privaten Trägerschaft, als nicht-gewinnorientierte Organisationen geführt werden. Man kann zwar als Leistung von Universitäten die Produktion von Qualifikationen und Forschungsergebnissen bezeichnen, es sind dies aber Leistungen, für die keine Marktpreise durchgesetzt werden können. Es würde auch gar nicht zu einer optimalen Allokation führen, wenn man dies versuchte. Ein Wettbewerb über Preise ist also im Hochschulsystem nicht möglich. Wettbewerb muss dort durch geeignete Kennzahlen- und Anreizsysteme emuliert werden. Auch müssen Universitäten Handlungsspielräume zum Reagieren auf Marktsignale haben. Somit ergeben sich folgende Bedingungen für einen funktionierenden interuniversitären Wettbewerb (Hödl/Zegelin 1999: 193; Graf Kielmannsegg 1986: 188):

  1. Universitäten müssen Handlungsspielräume zur Einrichtung neuer Fächer und Studiengänge sowie zur Bildung und Veränderung fachlicher Schwerpunkte haben. Die Universität muss Ressourcen verlagern und deren ungleiche Verteilung durchsetzen können.
  2. Anreize müssen so gesetzt werden, dass Leistungssteigerungen sich lohnen und Leistungsschwächen bestraft werden, so dass die Universitäten Handlungsspielräume in ihrem eigenen Interesse zu Leistungsverbesserungen nutzen.
  3. Da Forschung und Lehre sich einer monetären Bewertung durch den Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf einem Markt entziehen, müssen Ersatzmechanismen für die Bewertung der Leistungen der Universität entwickelt werden. Transparenz muss hergestellt werden.
  4. Die Ersatzmechanismen müssen wiederholt zur Anwendung kommen, um ein den Wettbewerb in Gang zu halten.

Es gab schon immer einen Wettbewerb zwischen Wissenschaftlern und auch zwischen Universitäten, nämlich einen Wettbewerb um Reputation. Zu einem gewissen Grad hatte dieser Wettbewerb auch Auswirkungen auf die Allokation von Mitteln, bspw. im Rahmen von Berufungsverhandlungen. Allerdings waren dies relativ seltene Bewertungsvorgänge.

Was den Einsatz von Instrumenten zur Emulation von Wettbewerb anbelangt, die gleich eingehender geschildert werden, so sind die folgenden Grundsätze relevant:

  1. Nur Wissenschaftler sind in der Lage, Wissenschaftler zu beurteilen, nur an Universitäten Lehrende sind letztlich in der Lage, universitäre Lehre zu beurteilen. Bei der Zusammensetzung von Evaluationskommissionen sollte dieser Grundsatz beachtet werden. Selbst die Beteiligung von Praktikern an Lehrevaluationen ist nicht unkritisch, obwohl dies schon fast zu einer selbstverständlichen Forderung geworden ist. Es ist Praktikern kaum möglich, hinter die Fassaden des universitären Lehrbetriebs zu schauen. Ihre Anwesenheit führt auch häufig dazu, dass Evaluatoren aus Universitäten in ihren Beurteilungen von Kollegen Zurückhaltung an den Tag legen. Dieser Grundsatz schließt selbstverständlich nicht aus, dass auch Studierende Lehre aus ihrer Perspektive beurteilen. Die Wertung dieser Beurteilungen, ob bspw. nicht nur der Unterhaltungswert hoch, sondern auch die Stoffauswahl und die Schwierigkeit der gestellten Aufgaben angemessen sind, ist jedoch Sache von Hochschullehrern.
  2. Der Staat hat sich wegen möglicher Interessenkollisionen aus dem direkten Beurteilungsprozess herauszuhalten. Er hat jedoch dafür zu sorgen, dass Begutachtungen von Forschung und Lehre regelmäßig durchgeführt und dass sie in der erforderlichen Strenge durchgeführt werden.
  3. Validität und Zuverlässigkeit der bekannten Indikatoren zur Stimulation von Wettbewerb lassen zu wünschen übrig. Es wäre allerdings verfehlt, obwohl diese Strategie häufig eingeschlagen wird (einige Zeit auch vom Verfasser, s. Kieser 1998), deshalb den Einsatz von Indikatoren für Entscheidungen zur Umverteilung von Ressourcen grundsätzlich abzulehnen. Es geht nicht um die Frage, ob Indikatoren als wissenschaftliche Instrumente zur Feststellung von Wahrheit dienen können, sondern nur darum, ob sie pragmatisch als Entscheidungsunterstützung taugen, ob sie genau genug sind, um eine Rangbildung zwischen Fakultäten herzustellen. Notenfestsetzungen durch Hochschullehrer, Personalbeurteilungen (Thömmes 1996; Neuberger 1980) oder Beurteilungen von Forschungsprojekten durch Gutachter (Chubin/Hackett 1990) genügen auch nicht Validitäts- und Zuverlässigkeitskriterien, dennoch werden sie von Wissenschaftlern als pragmatisch ausreichend akzeptiert. Im gleichen Sinne führt auch Graf Kielmannsegg (1986: 191f.) aus:
    1. "Die Bequemlichkeitskonvention, daß dergleichen (Messung von Leistung, A.K.) nicht zuverlässig möglich, vor allem aber ungehörig sei, muß außer Kraft gesetzt werden. Leistungstransparenz ist deshalb so wichtig, weil sie ... zweifach Wirkungen entfaltet. Sobald Reputation öffentlich wird, sobald es Rangordnungen gibt, wird Reputation selbst zu einem knappen Gut, um dessentwillen man in einen Leistungswettbewerb eintritt. Zugleich entstehen aber auch die Voraussetzungen dafür, daß die Nachfrage nach Studienplätzen und die Nachfrage nach Absolventen sich am Rang der Ausbildungsinstitutionen orientieren; die Voraussetzungen dafür also, daß ein leistungsstimulierender Wettbewerb um Studenten in Gang kommt."

    Unter gewissen Bedingungen scheint es gewährleistet, dass Rangordnungen ausreichend valide und zuverlässig zustande kommen: (a) Entscheidungen, die Auswirkungen auf Ressourcen haben, stützten sich nicht nur auf einzelne Indikatoren, sondern auf mehrere, möglichst unabhängig voneinander erhobene (Weingart/Winterhager 1984). (b) Die Mittelverteilung folgt nicht einem Automatismus. Vielmehr ist den Beurteilten Gelegenheit zu geben, zu den Evaluationsergebnissen Stellung zu beziehen. Das Ergreifen von Maßnahmen nach Maßgabe von Evaluationsergebnissen ist in einen Diskussionsprozess mit bzw. an der betreffenden Universität eingebunden. So fordert auch Hornbostel (1997: 320), dass "Indikatoren grundsätzlich durch fachwissenschaftliche Expertise ergänzt und kommentiert werden sollten".

     

These 4: Interuniversitärer Wettbewerb setzt eine Non-profit-Organisation sowie zuverlässige Informationen über die Qualität der Leistungen der Universitäten voraus wie sie vor allem geliefert werden von (1) Studiengebühren, (2) Spenden, (3) Auswahl von Studierenden, (4) Rankings.

Non-for-profit-Organisationen bieten bessere Ausgangsbedingungen für die Erzeugung von Vertrauensgütern als gewinnorientierte Organisationen. Ein wesentliches Merkmal nicht-gewinnorientierter Organisationen ist, dass Handeln in ihnen im Gegensatz zu gewinnorientierten Unternehmen nicht von einer einseitigen Ausrichtung am Gewinn geprägt ist. Sie können es sich unter bestimmten Bedingungen leisten, Qualität auf Kosten des Gewinns zu forcieren. Eine dieser Bedingungen ist, dass bevorzugt solche Personen an die Spitze dieser Organisationen gelangen, die durch eine "idealistische" Motivation gekennzeichnet sind, d.h. durch eine Motivation, die sich auch aus dem nicht-finanziellen Nutzen speist, welcher durch eine gute Qualität realisiert werden kann.

Wettbewerb zwischen Universitäten setzt voraus, dass einigermaßen zuverlässige Information über die Qualität der Leistungen zur Verfügung steht. (Welche, wie gesagt, die Konsumenten selbst kaum feststellen können.) Schaut man sich den amerikanischen Markt für Higher Education an, so kommt man zu dem Schluss, dass es vor allem die folgenden Signale sind, welche zuverlässig einen Qualitätswettbewerb auslösen und in Gang halten: (1) Studiengebühren, (2) Spenden, (3) Selektivität bei der Auswahl von Studierenden und (4) Ranking.

 

These 5: Studiengebühren haben als Qualitätssignale nur einen sehr geringen Aussagewert.

Ein Studium an der Harvard University kostet mehr als eines an der Nebraska State University. Aber: Forschungs-Universitäten decken nur einen sehr geringen Teil ihrer Ausbildungskosten durch Studiengebühr - je renommierter sie sind, desto geringer ist der Anteil (Winston 1999: 18). Die Folge ist, dass eine Universität unter den ersten 10 Prozent der ranking list auf die höheren Gebühren im Schnitt noch einmal $ 28.500 aus Spendenmitteln dazu zahlt, während eine Universität aus den letzten 10 Prozent nur eine Subvention von $ 1.800 zuschießt (Winston 1999: 20). In einer amerikanischen Spitzenuniversität zahlt der Student mithin für einen Dollar Aufwand an Ausbildung, den er erhält, 20 Cents, während er an einer Universität aus den letzten 10 Prozent 78 Cent für einen Dollar an empfangener Ausbildungsleistung aufbringen muss (Winston 1999: 24). Die Unterschiede sind jedoch nicht so dramatisch, wie die Reputationsunterschiede es vermuten lassen. Auch müssen talentierte Studierende, welche die Aufnahmebarrieren überwunden haben, nicht auf ein Studium verzichten, weil sie die Gebühr nicht aufbringen können. Stipendien oder Kredite stehen für solche Fälle in ausreichender Zahl zur Verfügung. Das alles zusammengenommen lässt Franck und Opitz (Franck/Opitz 1999a) schlussfolgern, dass Studiengebühren als Signale für Qualität nur in Verbindung mit anderen Qualitätssignalen Aussagewert besitzen. Kein vernünftiger Interessent würde auf die Idee kommen, sich vorwiegend deshalb an einer Universität zu bewerben, weil diese hohe Preise fordert.

Dennoch haben Studiengebühren positive Funktionen für den interuniversitären Wettbewerb (Hödl/Zegelin 1999: 200ff.):

Gegner von Studiengebühren weisen auf die Verringerung der Chancengleichheit, die Vernachlässigung wichtiger externer Effekte (die Leistungsfähigkeit der höher Qualifizierten kommt durch höhere Steuerleistungen allen zugute, auch gibt es indirekte Externalisierungseffekte wie Förderung der Rationalität von Wahlentscheidungen, Vorbeugung gegen Kriminalität, mehr Demokratiebewusstsein usw.), die Gefahr einer Unterversorgung mit Humankapital und schließlich unzureichende Nachfragesouveränität hin. Diese Gegenargumente lassen sich entkräften. Vor allem das Argument der Nicht-Internalisierung kann mit dem Einwand gekontert werden, dass höher Qualifizierte meist auch ein höheres Einkommen erzielen. Dem Argument der Chancenungleichheit lässt sich mit einer Darlehensfinanzierung, etwa nach dem australischen Modell, entgegentreten.

 

These 6: Spenden kommt im amerikanischen Universitätssystem eine besondere Bedeutung zu.

Die amerikanischen Elite-Universitäten finanzieren sich zu einem großen Teil über Spenden, insbesondere Spenden von Alumni. Franck (1999: 8) hält das Signal, das Spenden setzen, für besonders bedeutsam:

"Die Absolventen einer gut selektierenden Hochschule werden in der Wirtschaft ex post größere Hebel bedienen. Damit können sie selbst als Privatpersonen und Firmenvertreter im Durchschnitt mehr spenden als die Absolventen einer schlecht selektierenden Hochschule. Sie haben außerdem auch einen stärkeren Einfluss auf jene Drittpersonen und -institutionen, die als Förderer des Hochschulwesens agieren. Deren Spendenbereitschaft reagiert positiv auf den Absolventenerfolg einer Hochschule, einerseits weil Erfolg die Aufmerksamkeit der Spender anzieht, andererseits weil Spender Einrichtungen bevorzugen, die nachgewiesenermaßen aus dem Geld 'etwas machen'. Je stärker sich eine Hochschule dieser Finanzierungsquelle bedient, desto glaubwürdiger signalisiert sie, dass sie am ex post-Erfolg ihrer Absolventen interessiert ist, sie es folglich auf die Selektion von Talent abgesehen hat. Würde sie die Spendenfinanzierung in starkem Maße durch eine Finanzierung über Studiengebühren ersetzen, signalisierte sie Interesse an jenen Studenten, die ex ante am meisten geben können. Weil aber Talent und Vermögen bei Studenten nicht positiv korreliert sind und weil Märkte für Investitionen in Humankapital bekanntlich versagen - denn das Versprechen, sich anzustrengen und einen möglichst guten Abschluss zu schaffen, ist als Sicherheit kaum verwertbar - sendet eine solche Hochschule eine mit der Produktion von Sortierleistungen inkompatible Botschaft."

Die Bereitschaft, eine Organisation mit Spenden zu bedenken, hängt aber in einem hohen Maße von der Verfassung dieser Organisation ab. Die Spender möchten Gewissheit haben, dass ihre Spende nicht zu Bereicherung der Organisationsmitglieder herangezogen werden kann. Das gezielte Abhängigmachen von Spendern unterstützt die Bedeutung einer Selektion von Studierenden. Auf der anderen Seite setzt Spendenfinanzierung eine Verfassung voraus, die eine Berücksichtigung von Donatoren-Interessen glaubhaft macht. Selbstverständlich wird die Spendenbereitschaft auch durch Steuerabzugsfähigkeit gefördert.

 

These 7: Die Auswahl von Studierenden ist der Kernprozess des interuniversitären Wettbewerbs.

Elite-Universitäten wählen ihre Studierenden besonders sorgfältig aus und sie lassen alle Welt wissen, dass sie das tun. Es gibt in den USA standardisierte Tests für Undergraduate und Graduate Ausbildung. Die Universitäten veröffentlichen, wie viel bzw. wie wenig Prozent der Bewerbungen zum Erfolg führten und welche Testergebnisse die von ihnen Aufgenommenen im Schnitt erzielt haben. Je höher der Durchschnitt, so das Signal, desto selektiver die Universität bzw. Fakultät. Mitunter sind Auswahlgespräche noch zusätzliche Bestandteile der Auswahlprozedur. Wer im System drin ist, ist noch lange nicht durch. Bestimmte Mindestleistungen müssen erzielt werden, um ein Studienjahr erfolgreich abzuschließen. Diese Selektivität erhöht die Produktivität des Lernens.

"[T]o a significant degree, students educate both themselves and each other, and the quality of the education any student gets from college depends in good measure on the quality of that student's peers. Inputs of faculty and facilities matter, too, of course, but the quality of both individual students and of the student body as a group counts for a great deal in the quality of educational services the institution delivers" (Winston 1999: 17).

Um sich Selektivität leisten zu können, muss eine Universität oder ein Department jedoch mehr Bewerber anlocken, als aufgenommen werden können. Dies gelingt aber nur, wenn Interessenten glaubhaft eine gute Qualität der Ausbildung signalisiert werden kann. Dies wiederum setzt eine gute Ausstattung voraus. Die Kausalität geht folglich von Ausstattung über Qualität zu einer hohen Zahl von Bewerbern, zu Selektion und Spenden und wieder zurück zu Ausstattung.

Elite-Universitäten setzen weniger selektive Universitäten voraus, welche die von ihnen abgewiesenen Studierende aufnehmen. Würden alle Universitäten gleich strenge Kriterien der Selektion anwenden, würde ein zu geringer Teil eines Jahrgangs Universitätsqualifikation erhalten. Welche Universitäten sich welchen Grad an Selektivität leisten können, stellt sich im Verlauf des Wettbewerbs heraus.

 

These 8: Rankings bieten Studierenden und Universitätsadministratoren eine wertvolle Entscheidungsunterstützung.

In den USA gibt es Tabellen mit den durchschnittlichen Anfangsgehältern der Absolventen verschiedener Universitäten und der Rendite, die eine Investition in ein Studium an einer bestimmten Universität erbringt.

Wettbewerb zwischen Universitäten führt zu Hierarchisierung. Hierarchisierung ist aber für die Allokation von Forschungs- und Ausbildungsleistungen durchaus effizient. Wenn eine Hierarchisierung von Universitäten politisch nicht gewollt ist, ist eine Fortführung des Regulierungssystems - u.U. in einer abgespeckten Form - durchaus ein angemessenes System.

Die beiden einflussreichsten Rankings von Graduate Schools in den USA sind diejenigen der Zeitschriften Business Week und U.S. News & World Report. Das Ranking von Business Week für MBA-Studiengänge (andere Studiengänge werden von diesem Magazin nicht beurteilt) beruht auf folgenden Maßen (http://www.businessweek.com/1999/99_42/b3651027.htm):

  1. Eine Befragung von Studierenden, die Fragen wie die folgenden enthält: "How would you judge the responsiveness of the faculty and administration to students' concerns and opinions?, "How would you judge the opportunities given to you - either in class or extracurricular activities - to nurture and improve your skills in leading others?" Um zeitpunktbezogene Ausschläge zu vermeiden, gehen die Befragungsergebnisse zweier zurückliegender Jahre, gewichtet mit jeweils 25 Prozent, in dieses Kriterium ein.
  2. Eine Befragung von für die Einstellung Verantwortlichen in Organisationen. Diese werden gebeten, aus der Sicht ihrer Erfahrungen eine Rangliste der 20 besten Business Schools zu erstellen. Die Interviewten sollen nur solche Business Schools beurteilen, von denen sie bereits Absolventen eingestellt haben. Die beste Schule eines jeden individuellen Rankings erhält 20 Punkte, die schlechteste 0. Dann werden die Gesamtpunkte einer jeden Schule durch die Zahl der Organisationen geteilt, die Absolventen von diesen Schulen eingestellt haben. Schließlich erfolgt noch eine Berichtigung für den Bias, den Schulen mit vielen Absolventen erhalten.

Das Ranking von U.S. News & World Report von Graduate Business Schools (für andere Disziplinen werden z.T. andere Indikatoren eingesetzt) setzt folgende Indikatoren ein (http://www.usnews.com/):

  1. Eine Befragung, in der Dekane und Mitglieder von Business Schools gebeten werden, die akademische Qualität von Business Schools zu beurteilen, für die sie sich eine Beurteilung zutrauen.
  2. Eine Befragung von Organisationsmitgliedern, die für Einstellungen verantwortlich sind.
  3. Die durchschnittlichen Testergebnisse der aufgenommenen Studierenden (für Graduate Business Schools bspw. die Ergebnisse des GMAT).
  4. Der Prozentsatz der Bewerber, die letztendlich aufgenommen wurden.
  5. Die durchschnittlichen Anfangsgehälter der Absolventen
  6. Prozentsatz der Absolventen, die bei Abschluss ihrer Prüfung bereits eine Stelle hatten.
  7. Prozentsatz der Absolventen, die drei Monate nach Abschluss ihrer Prüfung bereits eine Stelle hatten.
  8. Die Tuition Fees für Studierende, die nicht aus dem Staat kommen, in dem sich die Graduate School befindet.

Die Übersicht auf der Website von U.S. News enthält die Ergebnisse für jeden einzelnen Indikator für alle in die Bewertung einbezogenen Business Schools. Durch Anklicken eines Indikators wird eine Rangliste nach Maßgabe dieses Indikators angezeigt.

Die amerikanischen Rankings sind nicht ohne Kritik geblieben. Beispielsweise wird bemängelt:

"Basically, there are two problems associated with the popular rankings of MBA programs. The two seem to be self-contradictory, but they nevertheless still exist. The first problem is that people foolishly tend to believe that there is significance to the order in which the schools appear. The second problem is that the rankings have a tendency to become self-fulfilling prophecies. Theoretically the ultimate outcome of these problems will be the creation of a list of elite schools through the redirection of qualified students and faculty to these institutions, followed closely by recruiters from the corporate world. It won't matter what, or how well the schools teach." (Schatz 1993: 16)

Rankings in deutschen Zeitschriften unterscheiden sich von den amerikanischen insofern, als sie stärker den Studierkomfort auf der Basis von Studentenbefragungen erfassen (das gilt insbesondere für die SPIEGEL-Rankings), keine "harten Daten" wie die durchschnittlichen Ergebnisse von Zulassungstests (die gibt es nicht) oder die durchschnittlichen Anfangsgehälter (die sind sehr schwer zu ermitteln) enthalten. Sie sind von verschiedenen Seiten heftig kritisiert worden (Meinefeld 2000; Fürstenberg 1995; Klostermeier 1994; Kriz 1994). Eine Übersicht über die verschiedenen deutschen Rankings im Vergleich mit dem Ranking von U.S. News sowie eine Reihe beachtenswerter Verbesserungsvorschläge finden sich in Bayer (1999). Auf die z.T. harsche Kritik an dem STERN/CHE-Ranking haben jüngst Müller-Böling und Hornbostel (2000) ausführlich geantwortet.

 

These 9: Evaluationen sind weder valide noch zuverlässig, aber dennoch unverzichtbar.

Hier sollen beispielhaft nur Forschungsevaluationen betrachtet werden (zu Lehrevaluationen s. Kieser et al. 1996). Die in verschiedenen Ländern, bspw. in den Niederlanden oder Großbritannien, zum Einsatz kommenden Forschungsevaluationen weisen ein ähnliches Muster auf. Hier soll beispielhaft das niederländische Verfahren dargestellt werden (Kieser (1998). Ziel der Forschungsevaluation in den Niederlanden ist es, ausgehend von den Selbstdarstellungen der Fakultäten (Selbstevaluationen), dem Studium von Veröffentlichungen und Diskussionen mit Vertretern der Forschungsprogramme, den Forschungsoutput im Hinblick auf die vier Kriterien "Quality", "Productivity", "Relevance" und "Viability" mit "Noten" - zwischen 1 und 5 zu bewerten und mit einem kurzen Kommentar zu versehen.

Zunächst erstellen die Fakultäten Selbstevaluationen, die die folgenden Informationen enthalten (VSNU - Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten 1994): das Forschungsprofil der Fakultät, Schlüsseldaten wie Budgets, Personalausstattung oder Studentenzahlen sowie, aufgeschlüsselt nach Programmen: eingeworbene Drittmittel, Personalausstattung, Forschungsoutput in Form der Zahlen von Veröffentlichungen in den Kategorien national (in niederländisch), international (in anderen Sprachen), in wissenschaftlichen Zeitschriften mit und ohne Review-Prozeß, Aufsätze in Praktiker-Zeitschriften und Sammelwerken, Monographien und Lehrbücher, Zahl der abgeschlossenen Promotionen, Erläuterung des Forschungsprogramms, wichtige Ergebnisse, Veröffentlichungslisten, Darstellung der in Wissenschaft und Praxis erzielten Wirkungen, Indikatoren der Qualität und der Reputation wie bspw. internationale Preise, Anerkennungen, Mitgliedschaften der Forscher in Editorial Boards usw. Dazu kommen "five key publications" aus jedem Programm - Aufsätze oder Monographien, welche die Mitglieder des Forschungsprogramms als repräsentativ für ihre Arbeit ansehen. Diese Veröffentlichungen sollten nicht älter als fünf Jahre (also nicht schon einmal einem internationalen Evaluationskomitee vorgelegen haben) und in Englisch sein. Somit ist festgelegt, dass sich die Evaluation vor allem an folgenden Output- und Inputgrößen zu orientieren hat: Veröffentlichungen, Promotionen und eingeworbene Drittmittel. Diese Liste steht weitgehend in Übereinstimmung mit Evaluationsprozeduren in anderen Ländern. Ein bedeutsamer Unterschied ist jedoch, dass auf den Citation-Index nicht zwingend zugegriffen wird.

Die Evaluation wird von einem internationalen Komitee durchgeführt. Jeweils zwei Mitglieder der Kommission werden unter Berücksichtigung der fachlichen Ausrichtungen zu Berichterstattern der einzelnen Programme bestimmt. Nur sie müssen alle fünf Schlüsselveröffentlichungen "ihrer" Programme lesen. Auf einem vorbereitenden Treffen werden die verschiedenen Programme auf der Basis der Selbstdarstellungen intensiv diskutiert und mit vorläufigen Bewertungen versehen. Während der Diskussion der verschiedenen Programme werden Fragen und Probleme formuliert. Einige dieser Fragen werden den Programmdirektoren sofort zugestellt, verbunden mit der Bitte um schriftliche Beantwortung, die anderen werden während der Begehung diskutiert.

Die Begehungen finden einige Wochen später statt. Der Besuch einer Fakultät dauert ungefähr einen Tag. Mit den Vertretern jedes Forschungsprogramms werden ausführliche Gespräche geführt.

Nach Abschluss der Begehungen werden die einzelnen Bewertungen vom Komitee noch einmal systematischen Quervergleichen unterzogen und untereinander abgestimmt. Anschließend werden die Kommentare erstellt. Die Fakultäten erhalten die Entwürfe und können sich dazu äußern. Anschließend wurden die Ergebnisse der Evaluation veröffentlicht.

Das niederländische Verfahren ist nicht ohne Probleme (generell zu den Problemen von Forschungsevaluationen s. Hornbostel 1997, Kieser 1998). Als Indikatoren werden gewöhnlich herangezogen: Veröffentlichungen, klassifiziert nach Strenge des Review-Prozesses (internationale Zeitschriften, nationale, Sammelwerke, Bücher), Drittmittel, Zitationen. Jeder einzelne Indikator ist weder valide noch zuverlässig. Deshalb ist es wichtig, dass mehrere Indikatoren jeweils zum Einsatz kommen.

Trotz der Probleme mit den Indikatoren kommen auch die kritischsten Beobachter zu dem Schluss, dass die Evaluation das Niveau der Forschung in den Niederlanden enorm gesteigert hat. Es geht nicht um eine wissenschaftliche Messung, sondern um eine unter pragmatischen Aspekten ausreichend genaue. Die Konsequenz problematischer Messungen kann also nicht lauten, Forschungsevaluationen bleiben zu lassen. Allerdings sollten die Evaluatoren wie auch die Entscheider über Forschungsfinanzierung mit den geschilderten Problemen vertraut sein. Das Verfahren der Evaluation ist regelmäßigen Meta-Evaluationen zu unterwerfen.

 

These 10: Die Lebenszeitprofessoren sind die "Eigentümer" der Universität.

Generell kann man vier Gruppen von Akteuren an Hochschulen unterscheiden: Professoren, Administratoren, Mitglieder eines "Board of Trustees" und Studierende. Der Board vertritt die Interessen des Trägers der Hochschule, im Falle einer privaten Hochschule die Geldgeber, im Falle einer staatlichen Universität die des Staates bzw. der Öffentlichkeit. Im Folgenden soll nun auf der Basis der Neuen Institutionenökonomie gefragt werden, welche institutionellen Vorkehrungen erforderlich sind, um sicherzustellen, dass die maßgeblichen Akteure vor allem das Ziel einer Verbesserung der Qualität von Forschung und Lehre verfolgen (Franck 1999).

Wie bereits oben gezeigt, ist es unabdingbar, dass eine Universität die Verfassung einer Non-Profit-Organisation realisiert. Wenn aber Gewinnerzielung nicht möglich ist, dann fällt der "Effizienzmotor" einer gewinnorientierten Unternehmung, nämlich die Motivation zur Gewinnerzielung, aus: Wer den Marktbedingungen am besten entspricht, erzielt den größten Gewinn. Das schafft für die Eigentümer Motivation für eine permanente Suche nach gewinnsteigernden Innovationen, die gleichzeitig auch die den Marktbedürfnissen am besten entsprechenden Innovationen sind. Welche der drei Gruppen kann nun die Rolle von Eigentümern, d.h. derjenigen Akteure, welche aus Eigennutz das stärkste Interesse an der Zielerreichung entfalten, übernehmen? Zunächst erscheinen die Mitglieder des Board von Non-Profit-Organisationen für diese Rolle am geeignetsten, wie auch Fama und Jensen (1983a; 1983b) in ihren frühen Arbeiten ausführen. Ein Board, so kann argumentiert werden, insbesondere, wenn seine Mitglieder selbst Spenden eingebracht haben und weiter einbringen wollen, hat das größte Interesse, dass Mittel den Zielen der Institution entsprechend eingesetzt werden. Er verfolgt dieses Interesse auch stellvertretend für andere Spender. Handelt es sich um Personen mit hoher öffentlicher Reputation, so werden diese zudem daran interessiert sein, ihr Reputationskapital nicht zu gefährden, indem sie die Kontrolle vernachlässigen und zulassen, dass Spendengelder zweckentfremdet werden.

Aber: Die Mitglieder des Boards sind Laien und können die von hochspezialisierten Wissenschaftlern betriebene Forschung und Lehre nicht wirksam kontrollieren (Franck 1999; Brown 1997). Die Bestallung von Administratoren hilft diesem Agency-Problem nicht ab, denn auch Verwalter sind im Hinblick auf die Wissenschaft Laien und zu einer Bewertung von Forschung und Lehre nicht in der Lage. Selbst ein aus den Reihen der Professoren hervorgegangener Rektor ist nur in seiner eigenen Disziplin Forschungsexperte, gleichwohl hat er gewisse generelle Kenntnisse über Prozesse von Forschung und Lehre.

Die Agency-Theory postuliert nun, dass in komplexen Produktionsprozessen durch geeignete institutionelle Maßnahmen diejenigen Akteure zu "Ersatzeigentümern" gemacht werden sollen, die den größten Einfluss auf den Produktionserfolg haben und deren Leistung am schwierigsten zu messen ist (z.B. Milgrom/Roberts 1992: 311). In Universitäten sind dies die Professoren in Lebenszeitstellungen. Es würde allerdings der Forderung nach einer Non-Profit-Verfassung entgegenlaufen, würde man dieser Personengruppe einen Anspruch am Gewinn einräumen. Es kommt vielmehr darauf an, die Interessen der Hochschullehrer parallel zu denen des Boards auszurichten.

"Das Informationsproblem der - annahmegemäß mit den richtigen Anreizen ausgestatteten - Trustees, ob Professoren tatsächlich jene akademischen Entscheidungen treffen, die dem Ruf der Hochschule am zuträglichsten sind, würde keine Rolle mehr spielen, wenn die Professoren die Folgen ihrer eigenen Entscheidung für den Ruf der Hochschule in ausreichendem Maße selbst zu spüren bekämen. Professoren, deren Interessen auf diese Weise denen der Trustees angeglichen würden, könnten den letzteren auch beim Monitoring des Administrators Unterstützung geben, indem sie bspw. die notwendigen Informationen bereitstellen." (Franck 1999: 12)

Professoren in Lebenszeitstellung profitieren in vielfältiger Weise von der Reputation ihrer Hochschule bzw. ihrer Fakultät. Je höher diese Reputation, desto besser ihre Ausgangsposition für die Einwerbung von Drittmitteln, für Berufungen an andere Universitäten (und damit für Gehaltssteigerungen), für Auszeichnungen, für Berufungen in wichtige Gremien außerhalb der Universität (die z.T. honoriert werden), für Einladungen zu Vorträgen (die ebenfalls z.T. honoriert werden) usw. Die Professoren in Dauerstellen haben also aus Eigennutz Anreize, auf die Qualität von Forschung und Lehre zu achten, denn sie sind die zentralen Nutznießer einer solchen Politik. Je besser die Mechanismen der Emulation von Wettbewerb greifen, desto stärker ist dieses Interesse. Je größer das Talent der selektierten Studierenden und je höher die Forschungsproduktivität der selektierten jungen Kollegen, desto höher der Senioritätsbonus der Professoren in Lebenszeitstellung.

"This is why we observe faculty members devoting considerable time and resources to attend committee meetings and participating in university governance and decision making when there seems to be little personnel reward from such actions." (Brown 1997: 452)

Der zu Grunde liegende Motivationsmechanismus ist die deferred compensation: Die Wissenschaftler werden auf den ersten Karriereposten unter ihrer Wertgrenzproduktivität und, wenn die Reputation entsprechend ist, später über ihrer Wertgrenzproduktivität entlohnt. Und weil dieser Mechanismus so bedeutsam ist, kommt auch der Lebenszeitstellung (tenure) eine so große Bedeutung zu. Wer dem Ertragsrisiko am stärksten ausgesetzt ist, der sollte unter Effizienzgesichtspunkten auch den stärksten Einfluss haben. In der Aktiengesellschaft sind die Eigentümer am stärksten dem Ertragsrisiko ausgesetzt, weshalb man ihnen entweder direkt den stärkste Einfluss zubilligt, oder, wenn sie ihn nicht ausüben können, dafür plädiert, die Anreize der Manager so zu gestalten, dass diese den Interessen der Eigentümer gleichgerichtet sind (bspw. indem man sie zu Aktionären macht). Und deshalb ist es auch folgerichtig, dass die Aktionäre im Prinzip die Manager entlassen können, wenn sie mit ihren Leistungen unzufrieden sind. In der Universität sind es die Professoren, die dem Ertragsrisiko am stärksten ausgesetzt sind. Und deshalb ist es hier auch folgerichtig, dass die Quasi-Eigentümer der Universität, die Professoren der senior faculty, vor Entlassung durch andere Gruppen geschützt sind. Würde man den Administratoren oder dem Board die Entlassung von Angehörigen der senior faculty gestatten, so wäre dies vergleichbar mit dem Recht der Manager, Aktionäre zu entlassen.

"The idea that faculty members in the non-profit university are like shareholders, especially given their monitoring responsibilities, is what makes it necessary for them to to be given formal tenure." (Brown 1997: 453)

Auch wenn die Professoren in Lebenszeitstellungen generell ein großes Interesse haben, die Reputation ihrer Fakultät und ihrer Universität zu steigern, so sind sie dennoch nicht grundsätzlich frei von egoistischen Motiven.

"One can imagine faculty, especially senior faculty, being in favor of lighter teaching loads, better pensions, an extravagant faculty club, more funding for their pet projects etc. at the expense of the long-run success of the university. This is especially true if the benefits are immediately available but the full effect of the costs will not occur until after they are retired. This helps to explain why all faculty members, even non-tenured faculty members, are normally given the right to vote in important faculty decisions and the board retains the final veto power over faculty decisions." (Brown 1997: 454)

Und mit diesem Argument lässt sich auch begründen, weshalb es einen unabhängigen board geben muss, der "reduces the possibility that the faculty will be able to expropriate large amounts of university wealth" (Brown 1997: 454).

"While faculty are responsible for evaluating and voting upon administrative recommendations concerning educational programs, faculty appointments, student evaluations, admissions, and other matters directly related to education, the board monitors administrative decisions concerning the use of funds for capital expenditures, long-term institutional planning and policy decisions, oversees the management of endowment funds, oversees the college's support staff, and monitors the financial side of the university where they have more relevant experience." (Brown 1997: 455)

Weil es aber enorm wichtig ist, dass der board, dessen Mitglieder der Hochschule nicht angehören, die akademischen Aspekte der zur Entscheidung anstehenden Alternativen so weitgehend wie möglich berücksichtig, ist es angemessen, dass "the decisions concerning educational policy are limited to deciding between a set of alternatives that have been narrowed down by faculty decisions".

Noch besser ist es, wenn Universitätsangehörige und board-Mitglieder gemeinsam entscheiden:

"In many aspects of university governance we expect that the optimal arrangement is for both faculty and trusties to share decisions making powers. This is most commonly accomplished through the use of joint faculty-trusty committees. Besides jointly monitoring the administration, the two groups normally share the responsibility for deciding to replace a president and for choosing a new president." (Brown 1997: 455)

 

These 11: Bei der Gestaltung von Leitungsstrukturen in der Universität sind folgende Grundsätze zu beachten: (1) umfassende Organisationsautonomie, (2) Trennung von politischer, strategischer und operativer Verantwortung, (3) Trennung von Leitungs- und Aufsichtskompetenzen, Entscheidungsbefugnissen und Beratungsaufgaben sowie doppelte Legitimation, (4) Zielvereinbarungen als Führungs- und Koordinationsinstrument, (5) Abteilungsstrukturen.

Sieht man sich die im deutschsprachigen Raum diskutierten Reformkonzepte an, so gibt es in den Problemanalysen der Ist-Situation und in den aus diesen Analysen abgeleiteten Grundsätzen eine relativ große Übereinstimmung (o.V. 1998; HRK 1997; Frese/Hödl 1996).

Der Universität wird Schwerfälligkeit in ihren Entscheidungen und eine Tendenz zum Festhalten am Status Quo attestiert. Die Schwerfälligkeit resultiert zum einem aus der bereits oben konstatierten Verrechtlichung und Bürokratisierung. Zum anderen wird sie auf die Dezentralisierung, Demokratisierung und die damit zusammenhängenden komplexen und langwierigen Entscheidungsprozesse zurückgeführt. Dezentralisierung und Demokratisierung sind, wie Luhmann (1992: 75) sehr treffend (sich selbst beobachtend) beobachtet:

"Demokratisierung bedeutet schon in sich selbst: Multiplikation der Entscheidungsleistung. Aus einer Entscheidung werden viele Entscheidungen. Wer an Gremien, Kommissionen, Ausschüssen, Konferenzen, Senaten, Konzilen teilnimmt, muß entscheiden, wie er seine Stimme abgibt. Oft muß er an weiteren Sitzungen teilnehmen, die ein abgestimmtes Abstimmen sicherstellen sollen, da andernfalls die Aggregierbarkeit und die Anschlußfähigkeit des Entscheidens gefährdet wäre und Zufallsmehrheiten regieren würden. Das Abstimmen der Abstimmungen erfordert seinerseits Vorbereitungen, teils bei zufälligen, teils bei arrangierten Treffen; und es erfordert in jedem Fall eigens gewählte Organisatoren. Demokratie heißt: Auflösung und Rekombination der Sachentscheidung und die dafür erforderliche Organisation nimmt unweigerlich bürokratische, vorwegregulierte, formalisierte Strukturen an."

Was die Tendenz zum Festhalten am Status Quo anbelangt, so ist dies eine Konsequenz der Selbstblockade der traditionellen akademischen Selbstverwaltung, die Uwe Schimank (2000) in seinem Gutachten an die Österreichische Rektorenkonferenz so treffend beschrieben hat. Die traditionelle akademische Selbstverwaltung impliziert ein "nirgends formell festgeschriebenes, aber von allen respektiertes Veto-Recht gegen kollektive Entscheidungen, die größere Opfer abverlangen". Eine solche "Zurückhaltung auf Gegenseitigkeit" beruht auf "wechselseitigen Erwartungen darüber, wie die jeweils anderen reagieren würden, hielte man sich selbst nicht an eine solche Linie". Ein solches Verhalten ist, wie Schimank überzeugend darlegt, durchaus rational, denn es minimiert Konflikte, sichert Kohäsion und beschert den individuellen Akteuren den größten Nutzen.

Die von den Reformern in großer Übereinstimmung formulierten Empfehlungen zur Überwindung der geschilderten Problematik, lassen sich in folgender Formel zusammenfassen: Gewährung von Finanzautonomie, damit die Universitäten Flexibilität gewinnen, Schaffung von Wettbewerb, damit sie Anreize erhalten, die gewonnene Flexibilität auch tatsächlich zur Steigerung ihrer Leistungsfähigkeit zu nutzen, Stärkung der Leitungsstruktur, damit sie die erforderlichen Entscheidungen effizient fällen und umsetzen können.

Zur Herstellung von Wettbewerb sind bereits oben umfassende Ausführungen gemacht worden. Voraussetzungen und Konsequenzen einer Finanzautonomie der Universitäten sind Gegenstand anderer Berichte. Gegenstand dieses Berichts ist die Gestaltung der Organisationsstruktur.

Aus diesen Überlegungen lassen sich die folgenden Prinzipien zur Gestaltung der Leitungsstruktur ableiten:

(1) Umfassende Organisationsautonomie: Wettbewerb zwischen Universitäten schließt Wettbewerb organisatorischer Lösungen mit ein. Wenn auch die Evaluation der Effizienz organisatorischer Lösungen generell erhebliche Probleme aufwirft (March/Sutton 1997; Meyer 1994), man also nicht davon ausgehen kann, dass best practices ohne weiteres identifizierbar sind oder dass sich in einem evolutorischen Prozess, in dem der Markt als Selektionsinstanz fungiert, die besten organisatorischen Lösungen herausmendeln, so muss doch den einzelnen Universitäten zugebilligt werden, organisatorische Lösungen zu erarbeiten, die die Entscheider als den spezifischen Bedingungen angemessen wahrnehmen. Der Gesetzgeber, auch wenn er noch so qualifizierte Beratung erhält, ist auf jeden Fall nicht in der Lage, eine detaillierte Lösung zu erarbeiten, die Überlegenheit gegenüber den von den Universitäten selbst unter Berücksichtigung ihrer Gegebenheiten erarbeiteten Lösungen in Anspruch nehmen kann. An der Qualität von Forschung und Lehre interessierte Wissenschaftler werden auf jeden Fall von denjenigen Universitäten stärker attrahiert werden, die ihnen Strukturen bieten, von denen sie sich eine Erhöhung ihrer Forschungs- und Lehrproduktivität versprechen.

Geregelt werden müssen nur grundlegende Aufgaben zentraler Instanzen wie Hochschulleitung und Fakultätsleitungen. Ansonsten dürfte es genügen, Grundsätze wie die folgenden vorzugeben.

(2) Trennung von politischer, strategischer und operativer Verantwortung. Die politische Führung liegt beim Parlament und dem zuständigen Ministerium. Die politische Führung umfasst vor allem die Festlegung der vom Staat zu finanzierenden Kapazitäten für Lehre und Forschung und die Festlegung der Rahmenbedingungen, unter denen sich Lehre und Forschung vollziehen. Auch obliegt es der politischen Führung auf die Festlegung und Einhaltung von Mindeststandards für Forschung und Lehre zu achten, wobei sie diese Aufgabe auch in einem gewissen Umfang delegieren kann, etwa durch Etablierung von und Vorgaben an Akkreditierungsagenturen.

Die strategische Führung muss sich an den politischen Vorgaben orientieren und ist Aufgabe der Universitätsleitung unter Mitwirkung eines Universitätsrats. Die Aufgabe des Universitätsrats ist es vor allem, dafür zu sorgen, dass strategische Entscheidungen, die auch Entscheidungen zur Umverteilung von Ressourcen umfassen, nicht dem Solidaritäts- und Veto-Mechanismus unterworfen sind, der oben unter Verweis auf Schimank skizziert wurde.

Die operative Führung betrifft die Führung im Tagesgeschäft. Es ist dafür Sorge zu tragen, dass auch diese Entscheidungen sich an den strategischen Zielen orientieren, denn die kumulierten Konsequenzen von Tagesentscheidungen können durchaus strategische Bedeutung gewinnen.

(3) Trennung von Leitungs- und Aufsichtskompetenzen, Entscheidungsbefugnissen und Beratungsaufgaben sowie doppelte Legitimation. Eine Instanz (worunter auch ein Gremium mit Entscheidungskompetenzen zu verstehen ist), die Aufsichtsaufgaben über eine andere Instanz hat, kann diese in unterschiedlicher Weise ausüben. Sie kann mit unterschiedlichen Rechten zur Ausübung von Kontrolle ausgestattet werden, z.B. mit dem Recht, Informationen anzufordern oder bei Entscheidungen des zu beaufsichtigenden Gremiums in Form der Beratung oder Mitentscheidung mitzuwirken. Auf Seiten der zu kontrollierenden Instanz kann eine Berichts- oder Konsultationspflicht bestehen. Es ist wichtig, solche Rechte und Pflichten in der Satzung einer Universität klar zu verankern.

Davon zu unterscheiden sind Beratungskompetenzen, die auf Fachkompetenz gründen. Gerade in Organisationen, in denen unterschiedliche Sphären - bspw. die Sphäre der Wissenschaft und die der Wirtschaftlichkeit - aufeinander treffen und Konflikte heraufbeschwören, ist eine gegenseitige Durchdringung der verschiedenen Sphären mit je unterschiedlichen Logiken in Entscheidungsprozessen sicherzustellen. Konkret: Die über Ressourcen(um)verteilung Entscheidenden sollen, so gut es irgend geht, über Bedürfnisse, Prioritäten und Produktivitäten der wissenschaftlichen Disziplinen unterrichtet sein. Mit Evaluationsberichten allein lässt sich das nicht bewerkstelligen. Die Kommunikation sollte möglichst direkt und interaktiv sein. Dies ist ja auch das Ergebnis der oben angestellten institutionenökonomischen Überlegungen.

Es ist darauf zu achten, dass Aufgaben der Entscheidung, der Aufsicht und Beratung von verschiedenen Organen (Instanzen, Gremien) wahrgenommen werden. Entscheidungsbefugnisse und Verantwortlichkeiten sind deckungsgleich zu machen. Personen in Stellen mit Entscheidungsbefugnissen soll Verantwortung direkt zurechenbar sein. Es ist zu berücksichtigen, dass sich bei Pluralinstanzen (Gremien) mit Entscheidungsbefugnissen die Verantwortung um so leichter verflüchtigt, je mehr Personen an der Entscheidung beteiligt sind.

Doppelte Legitimation meint, dass Entscheidungsträger sowohl von denen, die von ihren Entscheidungen betroffen sind, als auch von denen, von deren Entscheidungen sie abhängen, legitimiert sein sollen. Durch einen solchen Modus wird sichergestellt, dass nur solche Kandidaten zum Zuge kommen, die ein Mindestmaß an Übereinstimmung mit den jeweils übergeordneten Zielen aufweisen, sich gleichzeitig aber auch der Unterstützung ihrer jeweiligen organisatorischen Einheiten gewiss sein können. Konkret: Die Dekane bspw. sollen nicht nur durch die Mitglieder ihrer jeweiligen Fakultäten, sondern auch durch die Universitätsleitung legitimiert sein. Eine solche doppelte Legitimation lässt sich auf verschiedene Weise bewerkstelligen (o.V. 1998: 240).

Doppelte Legitimation gilt auch für die Mitglieder des Universitätsrates. Sie benötigen das Vertrauen der Universität wie auch das des Ministeriums.

(4) Zielvereinbarungen als Führungs- und Koordinationsinstrument. Zielvereinbarungen werden zwischen einer Instanz und der ihr jeweils übergeordneten Instanz abgeschlossen (Rektorat mit Ministerium, Dekane mit Rektoren, Institutsdirektoren mit Dekanen). Sie erlauben einerseits den jeweils nachgeordneten Einheiten eine relativ große Selbständigkeit bei der Formulierung und Durchsetzung ihrer spezifischen Strategien. Andererseits setzen sie aber auch Rechenschaftspflicht und Kontrolle der erbrachten Leistungen auf der Basis der Vereinbarungen voraus. Allerdings sind bei der Kontrolle der Fortschritte im Hinblick auf die vereinbarten Ziele auch eventuelle Veränderungen in den Prämissen zu berücksichtigen, die zu Zielrevisionen bzw. zu einer positiven Evaluation auch bei Nichterreichung der vereinbarten Ziele führen können.

(5) Abteilungsstrukturen. Die traditionell an den wissenschaftlichen Disziplinen ausgerichtete Organisation der Universität ist nicht unbedingt optimal im Hinblick auf die aktuellen Aufgaben in Forschung und Lehre. In der Forschung bspw. werden disziplinübergreifende Projekte immer bedeutsamer. Auch Studiengänge sind immer häufiger interdisziplinär ausgerichtet. Um diesen Anforderungen Rechnung zu tragen, sollte die Universität ermuntert werden, neue Organisationsformen zu entwickeln. Zu denken ist insbesondere an Matrixstrukturen mit den Dimensionen Lehre und Studium einerseits sowie Forschung und Ausbildung des wissenschaftlichen Nachwuchses andererseits. Eine Festlegung auf disziplinorientierte Fachbereiche oder Fakultäten sollte jedenfalls durch gesetzliche Regelungen nicht präjudiziert werden. Es empfiehlt sich die neutrale Formulierung Abteilung. Eine Festlegung der Organisationen unterhalb der Abteilung im Universitätsgesetz erscheint entbehrlich.

 

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